Abuso d’ufficio per il sindaco che paralizza la mozione nei suoi confronti
Con la sentenza n. 32174/2020 (testo in calce) la Corte di Cassazione ha escluso l'incidenza delle modifiche introdotte nell'art. 323 c.p. dal D.L. 16 luglio 2020, n. 76 al caso di un sindaco che aveva omesso di astenersi dalla seduta consiliare nella quale doveva essere discussa e decisa la mozione per la costituzione di parte civile del Comune nel processo a suo carico: ciò, in quanto la modifica investirebbe solo la condotta del pubblico funzionario violativa di fonti primarie con contenuto vincolante precettivo, ma non quella di inosservanza dell'obbligo di astensione, rispetto alla quale la fonte normativa della violazione è da individuarsi nella stessa norma penale o nelle norme extrapenali che, per i casi diversi dalla presenza di un interesse proprio o di un prossimo congiunto, prescrivano lo stesso obbligo di astensione.
Il fatto
Il sindaco di un Comune sardo veniva condannato per il reato di abuso d'ufficio per avere, nella sua qualità, omesso di astenersi dalla seduta consiliare che doveva esaminare la mozione presentata dai consiglieri di minoranza, diretta a sollecitare la costituzione di parte civile del Comune nel processo nei confronti dello stesso sindaco, per diversi reati in danno di dipendenti del Comune stesso, nonché per avere sospeso e sciolto la seduta stessa, cagionando in tal guisa ai medesimi consiglieri e al Comune l'ingiusto danno consistito nell'impedire la discussione e la pronuncia sulla anzidetta mozione.
La difesa del primo cittadino impugnava in cassazione la sentenza di secondo grado deducendo vizio della motivazione e violazione di legge per avere erroneamente la Corte di appello, in violazione degli artt. 323 e 78 T.U.E.L., ritenuto gravare sul ricorrente l'obbligo di astensione, e per avere ritenuto integrato l'elemento soggettivo della fattispecie, in difetto del dolo intenzionale, richiesto per la configurabilità del reato in esame.
La sentenza
La Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile per avere, la difesa, riproposto questioni già decise nel giudizio di merito con argomentazioni ritenute ineccepibili.
Ha colto l'occasione, tuttavia, per accennare alla modifica normativa dell'art. 323 c.p. introdotta dal D.L. 16 luglio 2020, n. 76 il quale ha modificato le parole "in violazione di norme di legge e di regolamento" con le parole "in violazione di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge e dalle quali non residuino margini di discrezionalità".
La Corte ha evidenziato come tale modifica fosse totalmente ininfluente per la decisione del caso in esame dal momento che la stessa investe solo uno dei due segmenti di condotta che sono considerati rilevanti ai fini dell'integrazione del delitto di abuso d'ufficio, vale a dire quella del pubblico ufficiale o dell'incaricato di pubblico servizio che, nello svolgimento delle funzioni o del servizio, viola regole di condotta previste da fonti primarie e che abbiano un contenuto vincolante precettivo da cui non residui alcuna discrezionalità amministrativa.
La Corte ha riconosciuto come tale modifica, che restringe notevolmente l'ambito di rilevanza penale del delitto in questione, non esplichi alcun effetto con riguardo al segmento di condotta che attiene alla inosservanza dell'obbligo di astensione, giacchè rispetto a questo la fonte normativa della violazione è da individuarsi nella stessa norma penale o nelle norme extrapenali che, per i casi diversi dalla presenza di un interesse proprio o di un prossimo congiunto, prescrivano lo stesso obbligo di astensione.
Poichè nel caso all'esame dei giudici di legittimità si verteva nell'ipotesi di abuso d'ufficio riferito alla specifica violazione dell'obbligo di astensione, la modifica normativa risultava totalmente ininfluente permanendo la rilevanza penale della condotta in contestazione anche rispetto alla violazione dell'art. 78 TUEL (Gli amministratori di cui all'articolo 77 comma 2, devono astenersi dal prendere parte alla discussione ed alla votazione di delibere riguardanti interessi propri o di loro parenti o affini sino al quarto grado. L'obbligo di astensione non si applica ai provvedimenti normativi o di carattere generale, quali i piani urbanistici, se non nei casi in cui sussista una correlazione immediata e diretta fra il contenuto della deliberazione e specifici interessi dell'amministratore o di parenti o affini fino al quarto grado) oltre che del precetto contenuto nella stessa norma penale.
Ha quindi la Corte rilevato l'infondatezza dei motivi poiché sia l'art. 323 sia l'art. 78 TUEL prevedono l'obbligo di astensione in presenza di un interesse proprio nella decisione da assumere, sia pure con un diverso ambito applicativo: l'art. 323 c.p. stabilisce, infatti, con norma immediatamente precettiva, che vi è l'obbligo di astenersi per il soggetto attivo del reato, sia esso pubblico ufficiale o incaricato di pubblico servizio, "in presenza di un interesse proprio o di un prossimo congiunto", oltre poi a prevedere, "negli altri casi prescritti", il rinvio ad altre disposizioni normative extra-penali che impongano il medesimo obbligo mentre l'art. 78, comma 2, T.U.E.L. prevede per gli amministratori – fra cui il presidente del Consiglio comunale ed il sindaco ex art. 77, comma 2, del medesimo testo normativo – che gli stessi "devono astenersi dal prendere parte alla discussione ed alla votazione di delibere riguardanti interessi propri o di loro parenti o affini sino al quarto grado”. La stessa disposizione chiarisce e specifica, inoltre, che "L'obbligo di astensione non si applica ai provvedimenti normativi o di carattere generale, quali i piani urbanistici, se non nei casi in cui sussista una correlazione immediata e diretta fra il contenuto della deliberazione e specifici interessi dell'amministratore o di parenti o affini fino al quarto grado".
Quindi, il sindaco, come parte direttamente e personalmente interessata dalla decisione relativa alla valutazione circa l'opportunità del Comune di costituirsi parte civile nel processo penale pendente a suo carico, doveva senz'altro astenersi dal partecipare alla seduta nel momento in cui veniva trattata la specifica mozione di minoranza messa all'ordine del giorno e, non astenendosi, ha cagionato un danno ingiusto costituito dalla indebita lesione delle prerogative di minoranza.
Sotto il profilo soggettivo la Corte ha riconosciuto la sussistenza del dolo intenzionale proprio nella coincidenza tra l'evento in cui si è concretizzato il danno ingiusto, cioè l' avere impedito ai consiglieri di minoranza di esercitare i propri diritti politici di rango costituzionale, della discussione e votazione della mozione da essi proposta, e l'obiettivo diretto della condotta individuato nella finalità di non fare parlare la minoranza su una tematica sgradita al sindaco.