Coronavirus e libertà civili
Si parla oggi con una certa approssimazione di diritti civili sulla base dell’equivalenza “diritti civili =diritti contenuti nella Costituzione”. Si tratta tuttavia di un’imprecisione dal punto di vista storico e concettuale che accomuna sotto la denominazione “diritti civili” vari diritti costituzionalmente tutelati ma di natura e origini diverse. Il termine rimanda al latino civis, cioè cittadino, un concetto nel diritto romano tanto importante da separare il diritto applicabile ai rapporti tra i cittadini (ius civile) dal diritto applicabile ai rapporti con gli stranieri o tra gli stranieri (ius gentium). I diritti civili nascono dunque come diritti politici (in questo caso il riferimento è al greco, da polis = città) e sono dunque quei diritti di cui godono tutti i cittadini di uno Stato in quanto tali. Sono i diritti riconosciuti dall’ordinamento giuridico come fondamentali, inviolabili e irrinunciabili (dunque non suscettibili di compressione da parte dello Stato) ed assicurano all’individuo la possibilità di realizzare pienamente sé stesso come cittadino. Sono i diritti che uno Stato riconosce ai propri cittadini perché essi possano partecipare attivamente alla vita politica e alla formazione delle decisioni pubbliche quotidiane e il diritto al corretto funzionamento dello Stato. Provenendo la nostra cultura dal modello democratico della polis greca e della res publica romana, anche il principio d’uguaglianza è espressione di un diritto civile. Accanto a questo nucleo si sono poi sviluppati i cosiddetti diritti di libertà o libertà civili, da un lato come declinazione del principio di uguaglianza, dall’altro come protezione dell’individuo dall’intromissione dello Stato in una dialettica iniziata con la Magna Charta inglese del 1215 che ha trovato il suo trionfo nello Stato liberale ottocentesco (il diritto alla libertà personale, la libertà di circolazione e di soggiorno la libertà di riunione e di associazione, la libertà di culto, la libertà di espressione, la libertà di stampa e corrispondenza, l’inviolabilità del domicilio, i diritti legati alla proprietà ed all’iniziativa economica, etc). Si tratta di quei diritti connaturati alla persona, che preesistono all’ordinamento giuridico e che consentono all’individuo di esplicare liberamente la propria personalità. Sono diritti esercitabili “nei confronti” dello Stato, ambiti nei quali lo Stato deve astenersi di intervenire. Con il passaggio allo Stato sociale tra la fine dell’Ottocento e l’inizio del Novecento, lo Stato iniziò a riconoscere ai cittadini i diritti sociali, assumendosi progressivamente l’obbligo di intervenire attivamente per migliorare la vita dei cittadini e attenuare le diseguaglianze, Nacquero così il diritto al lavoro, all’istruzione, all’abitazione, ad un tenore di vita adeguato, alla salute e il diritto alla scienza e alla cultura….
E’ dunque più corretto definire il corpus di diritti definiti “inviolabili” formatosi per effetto di tale stratificazione “diritti costituzionalmente protetti” piuttosto che “diritti civili”.
L’emergenza sanitaria dovuta alla pandemia da Covid-19 di pari passo con l’aumento dei contagi nel nostro Paese, ha portato ad una erosione progressiva di questo corpus di diritti che, dall’avvento della Repubblica, non avremmo probabilmente mai immaginato potessero essere nemmeno limitati. Quali sono le condizioni perché ciò sia possibile? Entro che limiti? Vi sono reali pericoli per il nostro modello democratico?
E’ nozione comune che l’intangibilità di tali diritti non è assoluta: essi possono essere compressi (o sospesi) qualora si pongano in contrasto con altri diritti costituzionalmente garantiti. Nella situazione attuale viene in rilievo il diritto alla salute, principio fondamentale della Costituzione, ossia quell’art. 32 (“La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività, e garantisce cure gratuite agli indigenti. Nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge. La legge non può in nessun caso violare i limiti imposti dal rispetto della persona umana“) che fa del diritto alla salute non soltanto un bene individuale, ma, come salute pubblica, un patrimonio della collettività da tutelare anche attraverso la limitazione di diritti concorrenti con esso temporaneamente inconciliabili. La prevalenza, peraltro, in molti casi non è affidata al giudizio discrezionale del legislatore ordinario o del Governo, ma è sancita formalmente dalla stessa Costituzione, che espressamente stabilisce, ad esempio, che le libertà di circolazione e soggiorno sul territorio dello Stato (art. 16) possano essere limitate per “motivi di sanità o di sicurezza“, così come che le riunioni in luogo pubblico (art. 17) possano essere vietate per “comprovati motivi di sicurezza o incolumità pubblica“. Tuttavia tale bilanciamento tra beni e norme di rilevanza costituzionale non può essere attivato ad libitum, ma richieda il verificarsi di circostanze straordinarie che lo giustifichino.
Il 31 dicembre 2019, la Cina ha segnalato all’Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) un cluster di casi di polmonite definita “ad eziologia ignota”, poi identificata come coronavirus. Da Wuhan, l’epidemia, in pochi giorni ha colonizzato altre province cinesi, fino ad estendersi in altre parti del mondo, Italia compresa. A fine gennaio l’OMS, ai sensi dell’art. 12 del Regolamento sanitario internazionale, ha dichiarato l’emergenza globale per il Coronavirus riconoscendo ufficialmente lo stato di “emergenza in fatto di salute pubblica di interesse internazionale (PHEIC, Public Health Emergency of International Concern)”. Il Coronavirus è stato valutato, dunque, come un evento “straordinario che costituisce un rischio per la salute pubblica per altri Stati attraverso la diffusione internazionale delle malattie e che richiede potenzialmente una risposta internazionale coordinata ed immediata”. Da qui, le raccomandazioni temporanee previste dall’art. 15 del Regolamento sanitario internazionale, provvedimenti urgenti (da rivedere, da parte dell’OMS, con cadenza almeno trimestrale) e vincolanti seppur nei limiti dell’art. 43 del medesimo Regolamento, che possono includere specifiche misure sanitarie che devono, a loro volta, essere implementate dallo Stato in cui si è verificata l’emergenza o da altri Stati interessati, al fine di prevenire o ridurre la diffusione internazionale dell’epidemia, sempre evitando per quanto possibile interferenze non pertinenti con il commercio e i viaggi internazionali. La dichiarazione di emergenza internazionale del 31 gennaio 2020, costituisce il primo atto cronologico internazionale, che ha “legittimato” limitazioni dell’esercizio dei diritti fondamentali. Sulla base di un criterio definito di “massima precauzione”, 72 stati tra cui l’Italia hanno introdotto varie misure unilaterali di restrizione agli spostamenti, alcune rivelatesi peraltro molto utili, dalla sospensione dei voli aerei alle quarantene. Le misure sanitarie da applicare ai viaggiatori internazionali ai sensi degli artt. 23, 31 e 43 del Regolamento Sanitario Internazionale includevano la richiesta di informazioni all’arrivo a alla partenza dei singoli viaggiatori in merito ai relativi programmi, per accertare o prevenire la permanenza in aree infette o a rischio di infezione. Le autorità sanitarie avevano la possibilità, inoltre, di invitare, nei punti di scalo, le persone a sottoporsi a test medici purché non invasivi. E avrebbero potuto altresì negare l’ingresso a coloro che si fossero rifiutati di adempiere alle indicazioni sanitarie prescritte. Il rispetto dei diritti umani e della dignità, oltre alla giustificabilità, su base scientifica, delle suddette misure costituiscono, in ogni caso, i principi in base ai quali operare l’analisi della legittimità e liceità delle stesse. Primo paese europeo, dal 1° febbraio l’Italia ha bloccato, tutti i voli da e per la Cina suscitato critiche, come quella della rivista medica Lancet, secondo non erano legittimi i provvedimenti di restrizione ai viaggi, assunte dai vari Stati, in quanto contrari all’interpretazione degli artt. 43.2 e 31 del Regolamento Sanitario Internazionale e non supportate dalla scienza, come richiesto dal Regolamento.
Il 31 gennaio 2020, il giorno successivo alla notizia dei primi casi di contagio in Italia, il Consiglio dei Ministri ha deliberato lo “stato di emergenza in conseguenza del rischio sanitario connesso all’insorgenza di patologie derivanti da agenti virali trasmissibili“, per la durata di sei mesi, al fine di consentire l’emanazione delle necessarie ordinanze di Protezione Civile, esercitando i poteri previsti per tale materia dal D.lgs 2 gennaio 2018, n. 1 (Codice della protezione civile), che all’art. 24 disciplina lo “stato di emergenza di rilievo nazionale“, e che all’art. 25 specifica che le ordinanze di protezione civile emesse nell’ambito di uno stato di emergenza nazionale possono essere adottate “in deroga ad ogni disposizione vigente, nei limiti e con le modalità indicati nella deliberazione dello stato di emergenza e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico e delle norme dell’Unione europea“, previo il raggiungimento dell’intesa con le “Regioni e Province autonome territorialmente interessate e, ove rechino deroghe alle leggi vigenti, l’indicazione delle principali norme a cui si intende derogare“, che devono essere specificamente motivate. Alla Protezione Civile è stato affidato il coordinamento di tutti gli interventi nazionali necessari a fronteggiare l’emergenza, compresi i provvedimenti d’urgenza. il CdM, ha poi deliberato lo stanziamento dei fondi per l’attuazione delle misure precauzionali conseguenti alla dichiarazione di “Emergenza internazionale di salute pubblica” da parte dell’OMS. Incassato il parere favorevole del Garante per la protezione dei dati personali, avvalendosi della procedura disciplinata all’art. 35 del GDPR nota come “Consultazione preventiva”, Borrelli, ha firmato l’Ordinanza n. 630 del 3 febbraio 2020 che disciplina i primi interventi urgenti relativi “al rischio sanitario connesso all’insorgenza di patologie derivanti da agenti virali trasmissibili” con cui si introducono le prime limitazioni dei diritti civili fondamentali dei soggetti coinvolti nell’emergenza Coronavirus, in particolare il diritto alla protezione dei dati personali in virtù dell’interesse pubblico generale alla tutela della salute pubblica. L’ordinamento italiano prevede infatti specifici mezzi straordinari volti a fronteggiare situazioni eccezionali, tra cui l’ordinanza, purché siano delineati con accuratezza i contorni, i presupposti, l’oggetto, la durata, compresi i meccanismi di riordino di quanto l’emergenza ha “messo in disordine”. Si è riconosciuta la sussistenza di quella preminenza che ex art. 52, paragrafo 1 e 3 della Carta UE, viene attribuita in determinate circostanze agli obiettivi di interesse generale, sanciti nell’art. 3 del Trattato sull’Unione europea (TUE) e, nel caso specifico, all’interesse alla protezione della salute pubblica, contenuto nell’art. 35 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea. Anche nell’Ordinamento italiano la salute rappresenta non solo un diritto primario dell’individuo ma anche un interesse preminente della collettività che predispone, a questo scopo, adeguate misure per la sua protezione. I diritti in gioco, apparentemente contrapposti, necessitano di un bilanciamento affinché si possa arrivare ad un equilibrio ed a un contemperamento degli interessi, tutelati nella Carta fondamentale, tra libertà fondamentali costituzionalmente garantite da un lato e, dall’altro lato, la tutela del diritto alla salute, ex art. 32 Cost. la quale costituisce essa stessa un diritto fondamentale e (secondo alcuni) l’indispensabile presupposto per il godimento di tutti gli altri diritti costituzionalmente protetti. La collocazione dei principi fondamentali dell’ordinamento giuridico della Repubblica Italiana all’inizio del testo costituzionale non è casuale. Essi rappresentano la base, il fondamento su cui poggiano tutte le altre norme della Carta fondamentale e, in generale, dell’ordinamento italiano., Esprimono, infatti, un complesso di valori e di idee che devono guidare il legislatore, oltre che gli altri poteri dello Stato, al corretto esercizio della funzione legislativa, esecutiva e giurisdizionale. Il riconoscimento delle formazioni sociali (famiglia, scuola, associazioni, comunità religiose), e l’attribuzione ad esse degli stessi diritti dell’individuo, rappresentano un aspetto originale e fondante della Costituzione Repubblicana. Si è voluto così valorizzare il patrimonio di esperienze personali e, quindi, il contributo di solidarietà che il singolo porta in tali formazioni sociali. Contemporaneamente, ha inteso preservare la possibilità per l’individuo di crescere e di arricchirsi grazie al confronto ed alla collaborazione con gli altri.
Il contenimento della diffusione del contagio si attua, fondamentalmente, mediante misure di riduzione della socialità. Pertanto, in una fase di crisi derivata da una emergenza sanitaria la chiave di volta non può che essere l’art. 2 Cost., parametro guida nel bilanciamento dei diritti coinvolti e contrappeso necessario per il loro equilibrio. L’articolo proclama il principio che consiste nell’imposizione di doveri solidaristici che spingono il singolo ad abbandonare una posizione di difesa egoistica dei propri interessi, per assumere il ruolo di membro, responsabile della salute collettiva. La pandemia lascia così spazio alla necessaria limitazione e compressione progressiva dei diritti fondamentali del singolo. La tenuta del sistema pare demandata al buon senso della collettività, nella consapevolezza che la stagione dei diritti, tipica dello Stato sociale, per una volta, deve lasciare spazio alla stagione dei doveri, primo tra tutti quello solidaristico. I diritti sono stati dunque sacrificati alla tutela della salute quale valore preminente su qualunque altra istanza individuale che giustifica l’adozione di misure restrittive delle libertà fondamentali e dei diritti in vista della salvaguardia e della tutela del bene alla salute individuale e collettiva.
La normativa emergenziale ha dunque svuotato diritti e beni costituzionalmente garantiti che reputavamo intangibili. Si tratta dei diritti, contenuti nella Parte I nel Titolo I (rapporti civili, articoli 13-28), Titolo II (rapporti etico-sociali, articoli 29-34), Titolo III (rapporti rapporti economici, articoli 35-47). Del Titolo IV (rapporti politici, articoli da 48 a 54) parleremo nel contributo del 18.04. p.v.. Un elenco, probabilmente nemmeno esaustivo potrebbe contemplare:
1) l’art.13, sulla libertà personale, inteso qui in particolare come libertà da qualunque tipo di costrizione che possa ostacolare movimenti e azioni. Si tratta del diritto che forse è stato maggiormente limitato nella presente situazione. La libertà personale non è concessa dallo Stato ma soltanto riconosciuta e tutelata, nascendo con la persona come sua insopprimibile prerogativa. La norma stabilisce, infatti, che la libertà personale è inviolabile e costituisce la colonna portante dell’apparato costituzionale. Per il suo ampio significato precede e condiziona ogni altro diritto di libertà (es. libertà di circolazione o di soggiorno). Tale principio di libertà può essere compresso solo nei limiti, casi e modi fissati dalla legge. In particolare, essendo la libertà personale il presupposto di ogni altra libertà è sorretta da particolari garanzie che attengono al principio della riserva di legge, della riserva di giurisdizione e dell’obbligo di motivazione dei provvedimenti restrittivi. Conseguentemente, il parlamento è l’unico luogo in cui, da un punto di vista costituzionale, possono di norma essere varate norme limitative della libertà personale (sul punto si tornerà nel successivo approfondimento).
2) l’art. 16 (libertà di circolazione, soggiorno ed espatrio). La norma attribuisce la libertà di circolazione e di soggiorno su tutto il territorio nazionale ai cittadini: “ogni cittadino può circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale”. Con il secondo comma si aggiunge la libertà di muoversi da e verso l’estero (con e senza Schengen, tutto è saltato con la pandemia). Dal contenuto dell’art. 16 si evince la vigenza del principio della riserva di legge rinforzata in quanto si prevede la possibilità di stabilire i limiti alla libertà di circolazione e soggiorno, a tutela della salute e della sicurezza della popolazione soltanto “con legge…in via generale” (quindi non per casi singoli) e “per motivi di sanità o di sicurezza” come, ad esempio, nel caso di diffusione dell’epidemia da covid-19 che stiamo affrontando, che richiede l’istituzione di un cordone sanitario Questo diritto di libertà è ulteriormente rafforzato dalla previsione dell’art. 120 Cost., il quale vieta alle Regioni di ostacolare in qualsiasi modo la libera circolazione delle persone tra i rispettivi territori. Il D.L. n. 6 del 23.02.2020 ha, inoltre, previsto per una determinata categoria di persone il divieto assoluto di mobilità dalla propria abitazione o dimora qualora si tratti di soggetti sottoposti alla misura della quarantena ovvero di soggetti risultati positivi al virus. Si ritiene che tale previsione non violi il requisito della necessaria generalità della prescrizione in quanto pur essendo una limitazione rivolta non alla generalità dei consociati è comunque destinata a tutti coloro che si trovino in determinate condizioni.
3) l’art.17 (libertà di riunione). Per le riunione in luogo aperto al pubblico (cinema, teatro, stadio), non sarebbe neanche richiesto preavviso, ma le autorità possono vietarle “per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica”, com’è chiaramente nella situazione attuale. Ma i provvedimenti del Governo vanno ben oltre, con il divieto espresso di “andare a trovare un amico” anche a casa sua, e persino di andare da un proprio familiare (si cerca di limitare i contagi, naturalmente). Si può uscire di casa solo per “comprovate esigenze lavorative”, “situazioni di necessità” o “urgenza” o “motivi di salute”.
4) l’art. 18 (diritto di associazione) si estrinseca e si differenzia da quello di riunione per il carattere stabile e duraturo della struttura associativa e per il perseguimento di uno scopo comune a tutti gli associati. Questa disposizione risulta essere limitata dall’art. 1 del DPCM 8 marzo 2020 che comporta una serie di misure impattanti negli ambiti scolastico, culturale, ludico-sportivo, religioso e sanitario essendo vietata qualsiasi forma di assembramento.
5) l’art. 19 (diritto di professare liberamente la propria fede religiosa in qualsiasi forma, individuale o associata) disposto normativo che impatta sull’esercizio pubblico del proprio culto. L’unico limite previsto dalla Costituzione è che “non si tratti di riti contrari al buon costume”, qualunque cosa questo possa ormai significare. Il problema non si pone, visto che la Chiesa cattolica ha adottato autonomamente e in buon anticipo variazioni nella liturgia e nelle cerimonie (con lo streaming) per mettere in sicurezza tanto i fedeli quanto gli ecclesiastici. A fatto effetto, pensando alle celebrazioni in vista della prossima Pasqua vedere il papa, durante la via Crucis, aggirarsi da solo in una deserta Piazza S. Pietro.
D’altronde è stato sospeso persino il pellegrinaggio alla Mecca. Paradossalmente un microscopico procariota è riuscito a ottenere ciò che probabilmente nessuna catastrofe bellica avrebbe potuto fare. L’art. 19 parla di libertà per qualsiasi religione di esercitare il culto e fare “propaganda in privato o in pubblico”: qualche perplessità può sorgere sulla “propaganda in privato o in pubblico”: si fa riferimento a quelle attività di proselitismo su cui si basano, normalmente, alcune confessioni.
6) l’art. 21 (libertà di opinione e manifestazione del pensiero Non vi è motivo che questa libertà civile venga compressa dalle attuali restrizioni. Avere un’opinione ed esprimerla non è infatti incompatibile con le misure adottate a salvaguardia della salute. Si spera pertanto che nel concreto ciò non avvenga.
7) l’art. 24 (il diritto di agire e di difendersi in giudizio). L’emergenza, oltre ad essere medica, è anche giuridica poiché risultano affievoliti e temporaneamente sospesi il diritto di difesa e a stare in giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi nonché altri relativi alla funzione giurisdizionale, uno dei pilastri intoccabili della Costituzione, con tutte le conseguenze che attengono alle attività giudiziarie e i dubbi interpretativi che ne derivano circa i termini decadenziali, di sospensione e di espletamento delle udienze attraverso modalità in video-conferenza. All’uopo importante funzione hanno avuto i protocolli adottati nell’ambito delle varie circoscrizioni giudiziarie. Si spera che non si metta in dubbio il blocco della prescrizione, almeno stavolta. C’è chi ha sminuito il vulnus portato dalla normativa emergenziale affermando che non si tratta di compressione del diritto di difesa ma d semplice sospensione con rinvio di tutti i procedimenti. In realtà il diritto in questione non ha ad oggetto semplicemente la pronuncia giurisdizionale ma anche un giusto processo inteso in termini di ragionevole durata.
8) l’art. 27 sulla rieducazione del condannato. Si tratta di tutte quelle attività che nelle carceri, in osservanza del terzo comma, vanno a costituire il trattamento finalizzato alla rieducazione del condannato: tutte necessariamente sospese, così come i colloqui con i familiari. Il risultato ha concorso, insieme alla paura che il contagio si diffondesse nelle carceri sovraffollate, con le rivolte cui si è assistito.
9) gli artt. 33 e 34 (diritto all’istruzione e alla cultura). Con la chiusura di scuole di ogni ordine e grado e delle Università comprese le biblioteche si limita e riduce l’accesso libero allo studio ed alle istituzioni culturali e di ricerca; con la chiusura di cinema, teatri, mostre d’arte, scuole di canto, si riduce lo spazio ad attività al tempo stesso culturali e ricreative.
10) l’art. 41, I comma (libertà di iniziativa economica), pesantemente colpito dalle limitazioni imposte a industrie ed esercizi commerciali con la previsione di temporanee chiusure forzate o di regole da adottare per il contenimento del contagio.
Tra i diritti fondamentali vittime del coronavirus vi è anche il diritto alla privacy. E’ evidente la difficoltà dell’apparato pubblico nel coordinare aspetti organizzativi e gestionali divenuti oggetto di infinite riunioni. E’ pacifico che poter disporre di informazioni sanitarie attendibili assicura analisi scientifiche affidabili, consente agli epidemiologi di monitorare l’evoluzione della malattia e contenerne la diffusione, ai ricercatori di poter sviluppare vaccini e terapie, agli operatori sanitari di alimentare efficacemente la macchina dei soccorsi; non ultimo agli individui di proteggersi. E’ dunque, in tale contesto, tra i diritti fondamentali a rischio compressione, che anche il diritto alla protezione dei dati personali assume un ruolo strategico importante tanto quanto delicato, specie se quest’ultimi sono di particolare natura. Nella Costituzione Italiana, non vi è un articolo specifico che tutela il diritto alla riservatezza, ma questo può essere ricavato per via interpretativa dagli artt. 2 e 3 della Costituzione che permettono di incorporare la riservatezza nei diritti inviolabili dell’uomo; ma anche dagli artt. 13, 14 e 15 Cost., nei quali si può cogliere la tutela della riservatezza in ambiti riguardanti la libertà personale, il domicilio, la libertà e la segretezza della corrispondenza e di ogni forma di comunicazione Per quanto riguarda le informazioni relative agli individui, l’art. 23, paragrafo 1, e il considerando 4 del Regolamento 697/16 (GDPR), introducono possibili limitazioni all’applicazione dei principi in materia di protezione dei dati personali laddove si dovessero rendere necessarie norme funzionali alla salvaguardia di interessi generali valutati come prevalenti nella cornice delle tutele espresse nell’art 8 della Convenzione Europea dei Diritti Umani (CEDU) e nell’art 52 della Carta UE. E dunque nel rispetto del principio di proporzionalità, necessità, sicurezza e, laddove rispondano a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o altrimenti all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui. Completano il quadro, l’art 6.1 lett. e) del GDPR, che prevede che i trattamenti siano leciti qualora “necessari per l’esecuzione di un compito di interesse pubblico o connesso all’esercizio di pubblici poteri di cui è investito il titolare del trattamento” e (nel caso dei dati personali concernenti la salute e dei dati biometrici dell’interessato, appartenenti a quella particolare categoria di informazioni qualificabili come “sensibili”) l’art 9, paragrafo 1 del GDPR e l’art. 6 della Convenzione n. 108 in vigore. Relativamente ai dati sulla salute, quando il trattamento è necessario per motivi legati alla tutela della sanità pubblica, la base giuridica che legittima la violazione della privacy risiede sullo specifico interesse pubblico nel settore della sanità pubblica come previsto all’art. 9.2 lett. i del Regolamento Europeo 679/16 e nel considerando 54. In una situazione come l’attuale, condizione inedita, nella quale, per ragioni di obiettiva, eccezionale gravità è messa in pericolo l’esistenza stessa di una intera comunità, sono stati emanati provvedimenti volti alla sospensione e compressione dei diritti fondamentali dei cittadini mai vista prima. Tuttavia, riconoscere l’inevitabilità della compressione dei diritti civili non significa diventarne ostaggi come è capitato di pensare vedendo alcune “esasperazioni” dell’ultimo periodo. Al contrario, proprio perché il carattere eccezionale e contingente della situazione si accompagna inevitabilmente ad elementi discrezionali e intuitivi, è più che mai opportuno un uso “controllato e consapevole” della tecnica del bilanciamento tra diritti.
Vi è innanzitutto un limite formale di cui parleremo nel successivo contributo del 18.04.20. Sul piano della sostanza, invece, i limiti alla restrizione di diritti essenziali sono indicati nella Convenzione europea dei diritti dell’uomo e nel Patto per i diritti civili e politici dell’Onu che individuano un nucleo non sacrificabile in nessun caso (diritto alla vita, divieto di tortura, divieto di riduzione in schiavitù ecc.). Un limite invalicabile è ad esempio la dignità della persona umana, diritto fondamentale che non tollera limitazioni neppure in situazioni di estrema emergenza. In questo senso non sono tollerate in Italia alcune aberrazione denunciate negli Stati Uniti dove il Department of Health and Human Services ha emesso un bollettino molto duro e in controtendenza rispetto a quanto dichiarato da molti governatori e diffuso sulla stampa. Il documento si rivolge a tutti i medici e chiede di non discriminare sulla base di disabilità, razza, età o altri fattori. Il direttore dell’ufficio Roger Severino ha dichiarato che “L’HHS si impegna a non lasciare nessuno indietro durante un’emergenza” e che, tutte le “persone con disabilità, con limitate conoscenze della lingua inglese o che necessitano di un alloggio religioso non dovrebbero essere messe al capolinea dei servizi sanitari durante le emergenze». Questo perché le leggi statunitensi sui diritti civili «proteggono l’uguale dignità di ogni vita umana da uno spietato utilitarismo»”. Secondo il New York Times, infatti, alcuni piani statali d’emergenza darebbero istruzioni agli ospedali di “non offrire ventilatori meccanici a persone al di sopra di una certa età o con particolari condizioni di salute”. Nel piano dell’Alabama, ad esempio, le persone con “ritardo mentale grave” e “demenza da moderata a grave” dovrebbero essere considerate “candidati improbabili per il supporto del ventilatore” durante un periodo di razionamento, forma edulcorata per dire che si è disposti a lasciarli morire. Il concetto è ribadito magari in forma più soft da altre fonti. Da Washington si raccomanda che i team di triage prendano in considerazione il trasferimento di pazienti ospedalieri con “perdita di riserve di energia, capacità fisica, cognizione e salute generale” a cure ambulatoriali o palliative, così escludendoli dalle cure intensive. In alcuni stati, tra cui New York, le persone che hanno avuto bisogno di ventilatori a lungo termine, come quelli che hanno alcune lesioni del midollo spinale, potrebbero essere soggette a un riassegnamento dei loro ventilatori secondo il protocollo, se fossero ricoverati in ospedale durante la crisi. In altri casi, i piani di triage stabiliscono che le persone dovrebbero essere allontanate dai ventilatori se non sembrano migliorare. Il New York Times sottolinea che una rigorosa applicazione dei criteri potrebbe uccidere persone che altrimenti potrebbero sopravvivere.
Al di fuori di tale nucleo insopprimibile anche i diritti fondamentali possono essere compressi, in caso di emergenza, solo a determinate condizioni: in particolare, temporaneità, necessità e proporzionalità delle misure restrittive. Le medesime condizioni – declinate come idoneità, necessità e proporzionalità in senso stretto – sono previste anche nel Trattato sull’Unione europea quali limiti alla riduzione di libertà fondamentali non solo per le istituzioni Ue, ma anche per gli Stati membri.
Innanzi tutto, il grave stato di emergenza in cui si versa, legittima le norme eccezionali varate dal Governo a tutela della salute pubblica, a patto che tali misure siano del tutto limitate nel tempo. L’aspetto della temporaneità, dunque, è il fulcro essenziale, perché in esso è pressante l’esigenza di dover dare conto alla collettività della responsabilità della compressione di alcune importanti libertà costituzionalmente garantite a tutela esclusiva dell’ordine sanitario nazionale e di sicurezza sociale, con l’adozione delle misure collegate all’eccezionalità del caso. Nel parere che il 2 febbraio 2020, il Garante per la protezione dei dati personali ha emesso sulla citata bozza di ordinanza del dipartimento della Protezione Civile (esprimendosi in senso favorevole) ha riconosciuto le misure previste dal Dipartimento idonee a rispettare le garanzie previste dalla normativa in materia di protezione dei dati personali nel contesto dell’attuale situazione di emergenza epidemiologica da coronavirus. Tuttavia, il Presidente Soro ha ribadito espressamente la “necessità che, alla scadenza del termine dello stato di emergenza, siano adottate da parte di tutte le Amministrazioni coinvolte negli interventi di protezione civile di cui all’ordinanza, misure idonee a ricondurre i trattamenti di dati personali effettuati nel contesto dell’emergenza, all’ambito delle ordinarie competenze e delle regole che disciplinano i trattamenti di dati personali in capo a tali soggetti.”
La seconda condizione è che vengano rispettati i requisiti dell’Idoneità e della “stretta” necessità e proporzionalità delle limitazioni imposte. “Idoneità” è la capacità del provvedimento dell’autorità di soddisfare gli obiettivi perseguiti. Il criterio di “necessità” attiene alla scelta della misura non solo più appropriata al fine prefissato, ma anche meno restrittiva dei diritti personali, tra quelle utilizzabili. Infine, la “proporzionalità” impone di adottare decisioni che raffrontino e bilancino in modo ponderato tutti gli interessi in gioco. In concreto, questi criteri (argine a compressioni di diritti e libertà) significano che ogni misura dell’autorità per contrastare la diffusione del virus deve essere necessaria, e non semplicemente utile, meno penalizzante possibile e proporzionata rispetto allo scopo.
Quando non vengono rispettate tali condizioni il timore è che non venga trovato l’equilibrio del bilanciamento e che l’Esecutivo scivoli nella tentazione di far prevalere la tutela delle ragioni collettive su quelle individuali, ledendo e conculcando attraverso l’adozione permanente di strumenti forti, le ragioni e i valori della democrazia. Questo rischio è stato paventato anche nella situazione italiana, con un allarmismo che tuttavia appare nei fatti esagerato. Ciò non significa che, nel susseguirsi dei provvedimenti del presidente del Consiglio per l’emergenza Covid-19, restrittivi di libertà fondamentali, sia sempre stata chiara la logica da cui erano dettati e, soprattutto, l’indispensabilità di varare nuove misure prima di verificare se quelle precedenti avessero “funzionato”. Sarebbe stato probabilmente opportuno che ogni DPCM avesse trovato presupposto in una valutazione del Comitato tecnico scientifico (istituito da ordinanza della Protezione civile del 3 febbraio scorso), resa pubblica per spiegarne ex ante gli effetti, nonché la ponderazione tra costi da sopportare e benefici attesi, con informazioni e dati comunicati trasparentemente. Il decreto legge del 25 marzo ha invece previsto solamente che il Comitato vada “sentito, di norma”, per le valutazioni di “adeguatezza e proporzionalità” dei decreti del presidente del Consiglio: si auspica che su tali valutazioni vi sia piena trasparenza, anche per motivare ai cittadini ciò che viene loro imposto (segue il 18.04.20).
