UE da ragione ai magistrati onorari italiani.
La Corte di giustizia Ue si è finalmente pronunciata, il 16 luglio 2020 nella causa C-658/18, rispetto alle domande di pronuncia pregiudiziale presentate nell’ambito di una controversia tra un giudice di pace e il Governo della Repubblica italiana.
La questione all’esame del Giudice di Pace di Bologna
Il giudizio era stato instaurato in merito ad una richiesta di risarcimento dei danni asseritamente subiti dal Gdp per violazione del diritto dell’Unione da parte dello Stato italiano. La vicenda processuale nasce infatti a seguito della presentazione di un decreto ingiuntivo da parte di un Giudice di pace contro il Governo italiano, per il pagamento della retribuzione del mese di agosto. Tali questioni, tuttavia, presupponevano che la Corte di Giustizia venisse investita della decisione sulla questione relativa all’inquadramento giuridico dell’attività del Giudice di pace, e al corrispondente trattamento economico. La causa. L’esame della sentenza europea appare interessante perché fissa dei principi rilevanti a tutela del lavoro della magistratura onoraria, destinati a dare risposte al dibattito già accesso in seguito alla riforma Orlando.
Com’è noto, la Legge 374 del 1991 istitutiva dell’ufficio del Giudice di pace, prevedeva a titolo di compenso per lo svolgimento dell’incarico, una indennità per ciascuna udienza, e per ciascun processo assegnato e definito o cancellato dal ruolo, oltre al pagamento di un’indennità per ogni mese di effettivo servizio, quale rimborso spese. Pertanto nel vigore della predetta legge, durante il periodo di sospensione feriale delle udienze e del servizio, il Giudice di pace che non svolgeva servizio non percepiva alcuna indennità. Al contrario, un magistrato ordinario, con la stessa anzianità di servizio, ha sempre diritto alla retribuzione anche durante il periodo di sospensione per ferie.
Il Giudice di Pace di Bologna, davanti al quale è stato presentato il ricorso per decreto ingiuntivo da parte del collega, ha inquadrato lo svolgimento dell’attività di Giudice di pace nell’ambito del rapporto di lavoro subordinato, in ragione dei vincoli di subordinazione esistenti tra il magistrato onorario e il Ministero della Giustizia, nonché in ragione dell’inquadramento dei magistrati onorari nell’organico dell’ordine giudiziario soggetto al Consiglio superiore della Magistratura. Da tale inquadramento, secondo il Giudice di pace di Bologna, discenderebbe l’applicabilità all’attività dei Giudici di pace della direttiva 2003/88 sulle prescrizioni minime cui devono attenersi gli stati membri nel disciplinare l’organizzazione dell’orario di lavoro. La direttiva all’art. 7 stabilisce che le ferie retribuite cui ciascun lavoratore ha diritto, siano previste nella misura minima di quattro settimane annuali.
L’attività del Giudice di pace sarebbe poi ulteriormente inquadrabile nella categoria del lavoro subordinato a tempo determinato, definito dalla direttiva come quel rapporto di lavoro il cui termine è fissato da condizioni oggettive, quali il raggiungimento di una certa data, il completamento di un compito specifico o il verificarsi di un determinato evento. La citata direttiva (che si applica a tutti i settori di attività sia privati che pubblici), nell’ allegato accordo quadro siglato dalle principali organizzazioni intercategoriali, prevede inoltre il principio di non discriminazione del trattamento dei lavoratori a tempo determinato, rispetto ai lavoratori a tempo indeterminato.
Le questioni all’attenzione della Corte di Giustizia Europea
Sulla base di questo inquadramento normativo, il Giudice di Pace di Bologna ha sollevato la questione davanti alla Corte di Giustizia europea, ponendo al giudice europeo la spinosa domanda sulla discriminazione del trattamento retributivo dei Giudici di pace rispetto ai giudici ordinari, in particolare in relazione al diritto di godere di ferie retribuite Nel dettaglio, aveva chiesto alla Corte di giustizia la risposta ad alcune questioni pregiudiziali:
1) preliminarmente il Giudice di Pace di Bologna quale giudice del rinvio pregiudiziale, poneva la questione se il Giudice di pace rientrasse nella nozione di giudice comune europeo competente a proporre istanza di rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 267 del Trattato Europeo che riserva tale facoltà alle sole “giurisdizioni nazionali”. Quindi sostanzialmente si trattava di esaminare la questione se il Giudice di pace sia o non sia una “giurisdizione nazionale” ai sensi dell’art. 267 del Trattato
2) in caso di risposta affermativa, egli chiedeva poi se l’attività del Giudice di pace rientri nella nozione di rapporto di lavoro a tempo determinato secondo la definizione della direttiva 2003/88 e se sussista quindi discriminazione sotto il profilo dell’applicazione delle stesse condizioni di lavoro. In secondo luogo ai sensi della clausola 4 dell’accordo quadro della direttiva, fra il trattamento retributivo dei giudici ordinari che godono delle ferie retribuite e quello dei giudici di pace, che non percepiscono indennità durante il periodo di sospensione feriale,
Questo alla luce del combinato disposto degli articoli 1, paragrafo 3, e 7 della direttiva 2003/88, della clausola 2 dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato (concluso il 18 marzo 1999, ed allegato alla direttiva 1999/70/CE) e dell’articolo 31, paragrafo 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, nell’interpretazione della Corte di giustizia nelle sentenze O’Brien e King.
La sentenza della Corte: Il Giudice di Pace costituisce “giurisdizione nazionale” ed è dunque a tutti gli effetti un giudice europeo
Nel rispondere al primo quesito, la Corte di Giustizia esamina la questione se il Giudice di pace possa essere considerato una “giurisdizione nazionale” ai sensi dell’art. 267 TUE e come tale legittimato a proporre un rinvio pregiudiziale alla Corte europea.
Sebbene non vi siano dubbi infatti sulla origine legale, sul carattere permanente e sull’applicazione da parte del Giudice di pace di norme giuridiche, sono state anche risolte le perplessità circa l’indipendenza dell’ufficio. Secondo la giurisprudenza della Corte europea, la nozione di indipendenza è caratterizzata da un requisito esterno, consistente nell’esercizio delle proprie funzioni in piena autonomia senza subordinazione a vincoli, ordini e senza ricevere pressioni dall’esterno che influiscano sulle decisioni. A tal fine, costituisce importante garanzia di indipendenza dell’organo giudiziario, l’inamovibilità dei suoi membri, che devono andare a riposo solo per raggiungimento di limiti di età o essere rimossi per ragioni determinate da una normativa interna particolare che garantisca comunque l’indipendenza dell’organo. Inoltre l’indipendenza è caratterizzata anche da un requisito di carattere interno che è l’imparzialità dell’organo, ovvero l’equidistanza dei suoi membri dagli interessi in gioco nelle controversie, ed è assicurata dalle norme interne sulla ricusazione, astensione, incompatibilità dei giudici, composizione dell’organo, nomina e durata delle funzioni.
Il Giudice europeo ha rilevato che la normativa nazionale sui giudici di pace (nel caso di specie la Legge 374 del 1991) assicura l’indipendenza dell’ufficio sotto entrambi i requisiti esterno ed interno. Dunque l’articolo 267 del Trattato Europeo deve essere interpretato nel senso che il Giudice di pace rientra nella nozione di “giurisdizione di uno degli Stati membri”, ai sensi di tale articolo, costituisce “giurisdizione nazionale” ed è dunque a tutti gli effetti un giudice europeo.
La sentenza della Corte: Il Giudice di Pace è un lavoratore dipendente a tempo determinato
La Corte di giustizia esamina poi la questione dell’applicabilità dell’accordo quadro della direttiva sul lavoro a tempo determinato e sul diritto alla non discriminazione del lavoratore a tempo determinato. A tal fine si tratta di valutare in prima battuta se l’attività del Giudice di pace costituisca un rapporto di lavoro a tempo determinato e dunque quella dell’applicabilità all’attività del giudice di pace, della direttiva 2003/88 sul lavoro subordinato, dando risposta affermativa al quesito sollevato. Infatti, secondo la giurisprudenza della Corte di giustizia, rientra nella nozione di “lavoratore” ogni persona:
a) che svolga attività reali ed effettive, che non siano puramente marginali o accessorie;
b) che fornisca per un certo periodo di tempo a favore di un’altra persona e sotto la sua direzione una determinata prestazione in cambio di una retribuzione.
Queste caratteristiche sono senz’altro riscontrate dal Giudice europeo nell’attività del Giudice di pace disciplinata dalla normativa italiana. Nella legislazione italiana, il mandato dei Giudici di pace è limitato a un periodo di quattro anni, rinnovabile. Pertanto ad avviso del Giudice europeo, il rapporto che lega i giudici di pace al Ministero della Giustizia ha certamente durata determinata.
Ad avviso della Corte, il carattere di subordinazione del rapporto di lavoro non è minimamente incompatibile con il requisito di indipendenza della magistratura, anche onoraria, e quindi un giudice può tranquillamente essere definito come lavoratore. Circa il rapporto di subordinazione, l’organizzazione del lavoro dei Giudici di pace prevede il rispetto di tabelle per l’assegnazione dei fascicoli e la distribuzione delle date e degli orari di udienza; i giudici di pace, poi, sono tenuti ad osservare gli ordini del capo dell’Ufficio e i provvedimenti organizzativi del Consiglio Superiore della Magistratura; inoltre i Giudici di pace devono essere costantemente reperibili e hanno obblighi disciplinari simili a quelli dei magistrati ordinari. Infatti, l’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2003/88/CE, concernente alcuni aspetti dell’organizzazione dell’orario di lavoro, e l’articolo 31, paragrafo 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea devono essere interpretati nel senso che “un giudice di pace che, nell’ambito delle sue funzioni, svolge prestazioni reali ed effettive, che non sono né puramente marginali né accessorie, e per le quali percepisce indennità aventi carattere remunerativo, può rientrare nella nozione di “lavoratore”, ai sensi di tali disposizioni, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare”. Inoltre – si legge nelle conclusioni dei giudici europei – la clausola 2, punto 1, dell’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato deve essere interpretata nel senso che “la nozione di lavoratore a tempo determinato, contenuta in tale disposizione, può includere un giudice di pace, nominato per un periodo limitato, il quale, nell’ambito delle sue funzioni, svolge prestazioni reali ed effettive, che non sono né puramente marginali né accessorie, e per le quali percepisce indennità aventi carattere remunerativo, circostanza che spetta al giudice del rinvio verificare”.
Un passaggio rilevante della decisione è quello che attiene alla retribuzione. Infatti secondo l’ordinamento italiano, il Giudice di pace appartiene alla magistratura c.d. “onoraria”, il cui svolgimento prevede la corresponsione di un’”indennità” e non di uno stipendio. Per il Giudice europeo comunque, la sola circostanza che le funzioni del Giudice di pace siano qualificate come “onorarie” dalla normativa nazionale non significa che le prestazioni finanziarie percepite da un giudice di pace debbano essere considerate prive di carattere remunerativo, “né il livello limitato di tale retribuzione né l’origine delle risorse per quest’ultima possono avere alcuna conseguenza sulla qualità di «lavoratore» ai sensi del diritto dell’Unione“. Dunque secondo la Corte di Giustizia Europea Il Giudice di Pace è un lavoratore a tempo determinato.
La sentenza della Corte: Il Giudice di Pace è un lavoratore dipendente che svolge funzioni equiparabili a quelle dei magistrati togati
Vista la risposta positiva a tutte le altre questioni, la Corte La Corte esamina infine la domanda sulla compatibilità della normativa nazionale che non contempla il diritto alle ferie retribuite per il giudice di pace, con la clausola 4 dell’accordo quadro della direttiva e se dunque vi sia discriminazione tra il trattamento retributivo dei Giudici di pace e quello dei giudici ordinari. Quest’ultima norma europea, vieta che, i lavoratori a tempo determinato siano trattati in modo meno favorevole dei lavoratori a tempo indeterminato, per il solo fatto di svolgere un’attività in forza di un contratto a tempo determinato. Lo scopo della norma è impedire che il datore di lavoro possa privare il lavoratore dei suoi diritti scegliendo volutamente la forma del contratto a tempo determinato.
Il principio di non discriminazione sopporta eccezione sono nel caso in cui il legislatore nazionale riconosca alla base del diverso trattamento l’esistenza di “ragioni oggettive”. La giurisprudenza della Corte sul principio di non discriminazione prevede che situazioni comparabili non siano trattate in maniera diversa, a meno che tale trattamento non sia obiettivamente giustificato.
Per sciogliere il quesito pertanto, occorre stabilire se il lavoro del magistrato ordinario sia comparabile o meno con quello del giudice di pace. A tal fine la Corte procede a comparare la natura del lavoro, le condizioni di formazione e le condizioni di impiego, concludendo sostanzialmente per l’equiparabilità delle due attività. Dunque, la clausola 4, punto 1, del medesimo accordo quadro “va interpretata nel senso che osta ad una normativa nazionale che non prevede il diritto per un giudice di pace di beneficiare di ferie annuali retribuite di 30 giorni, come quello previsto per i magistrati ordinari, nell’ipotesi in cui tale giudice di pace rientri nella nozione di “lavoratore a tempo determinato”, ai sensi della clausola 2, punto 1, di tale accordo quadro, e in cui si trovi in una situazione comparabile a quella di un magistrato ordinario”.
Il Giudice di pace è dunque in astratto un lavoratore dipendente che svolge funzioni equiparabili a quelle dei magistrati togati e, in forza del principio di non discriminazione non gli può essere riservata una disciplina deteriore da una normativa nazionale
La sentenza della Corte: necessità di una verifica in concreto
La Corte ritiene sussistere una sola sostanziale differenza. Osserva il Giudice europeo che, la figura del Giudice di pace costituisce una tipologia di giudice “minore” rispetto ai magistrati di carriera sulla base di due presupposti:
1) L’esistenza di un concorso iniziale per i magistrati ordinari, può costituire indice di una particolare natura delle mansioni di cui questi ultimi devono assumere la responsabilità e un diverso livello delle qualifiche richieste ai fini dell’assolvimento di tali mansioni.
2) Ai magistrati ordinari viene riservata la competenza per le questioni di maggiore importanza e di maggiore complessità le controversie riservate ai Giudici di pace hanno ad oggetto questioni di minore rilevanza. Anche l’articolo 106, secondo comma, della Costituzione italiana, consente alla magistratura ordinaria di svolgere solo le funzioni attribuite a giudici singoli escludendone la partecipazione agli organi collegiali.,
Queste differenze, potrebbero quindi giustificare la discrezionalità dello Stato italiano nel prevedere un differente trattamento retributivo tra i giudici di pace e i giudici ordinari. La Corte rimette quindi al giudice nazionale (ed in particolare spetta al giudice del rinvio) valutare se essa possa costituire un motivo sufficiente per consentire la disparità di trattamento, rientrando nell’ambito di quelle “ragioni oggettive” che secondo la clausola 4 dell’accordo quadro della direttiva 2003/88 giustificano la differenza di trattamento tra il lavoratore a tempo determinato ed il lavoratore a tempo indeterminato.
Critiche alla sentenza della Corte: il concorso
Dopo aver enunciato con coraggio tre principi storici, all’improvviso la Corte di Giustizia diviene pavida nel trarne le conclusioni e in modo “pilatesco” ne scarica la responsabilità sul giudice italiano.
Per motivare tale decisione, tuttavia, la Corte commette due errori. Afferma per esempio che la differenza tra giudici ordinari e giudici onorari discende dalla differente modalità di accesso all’incarico e che solo per i primi ciò deriverebbe dall’aver affrontato un concorso pubblico.
L’affermazione è errata, ma non può essere incolpata più di tanto la Corte dal momento che tale affermazione è stata ripetuta come un mantra da tutti coloro che si sono opposti alla stabilizzazione dei magistrati onorari. Anche dopo la diffusione della sentenza, la nota stampa del 17 luglio delle Senatrici Elvira Evangelista e Grazia D’Angelo (M5S) dichiara che “la stabilizzazione dei magistrati onorari, con equiparazione in tutto ai togati, è semplicemente incostituzionale”. Il riferimento è all’art. 106 della Costituzione che recita “Le nomine dei magistrati hanno luogo per concorso. La legge sull’ordinamento giudiziario può ammettere la nomina, anche elettiva, di magistrati onorari per tutte le funzioni attribuite a giudici singoli”, articolo citato anche dalla sentenza della Corte di Giustizia per affermare che i magistrati onorari non vengono immessi in ruolo a seguito di un concorso pubblico. Ma l’affermazione è errata: I magistrati onorari per essere immessi nel servizio hanno superato un concorso pubblico per titoli. Basta cercare in internet per vedere che lo stesso Ministero di Grazia e Giustizia nell’ultimo bando parla di “concorso”. Quindi non vi è alcun ostacolo costituzionale alla stabilizzazione dei magistrati onorari.
Di contro non è nemmeno vero che i magistrati ordinari sono sempre entrati in servizio a seguito di concorso pubblico: esiste il precedente dei cosiddetti “Togliattini” (dal nome dell’allora Guardiasigilli Togliatti) che furono immessi direttamente nei ranghi della magistratura ordinaria non solo senza avere fatto un concorso per esami ma senza aver fatto nemmeno un concorso per titoli, sul solo presupposto di aver prestato attività nei tribunali partigiani. L’esponente più famoso è stato Oscar Luigi Scalfaro che, oltre ad essere magistrato fu Presidente del CSM (senza mai aver fatto un esame, altro che un concorso).
Senza disturbare situazioni eccezionali, da sempre i giudici “laici” della Corte Costituzionale (che è indubitabilmente organo giurisdizionale e dunque composta da soggetti che hanno lo status di giudice) che costituiscono ben i 2/3 della Corte acquisiscono tale status senza affrontare alcun concorso, ma per semplice nomina.
Critiche alla sentenza della Corte: le questioni di minor importanza e di minor complessità
La Corte afferma poi in sostanza che i Giudici di pace sarebbero magistrati di serie B che non svolgerebbero le medesime funzioni dei magistrati ordinari. Si tratta anche qui di un errore. Con la riforma della magistratura onoraria ai sensi del d.lgs. 13 luglio 2017, n. 116 (la “riforma Orlando” dal nome dell’allora Guardasigilli), le figure del Giudice di pace, del Giudice Onorario di Tribunale (ex GOT) e del Vice Procuratore Onorario (ex VPO) sono confluite in un’unica categoria, quella del Giudice Onorario di Pace (GOP), categoria che ha ereditato da un lato il rango di organo costituzionale proprio in forza del citato art. 106, dall’altro le funzioni non solo dei GOP impegnati nell’Ufficio del Giudice di pace ma anche dei magistrati onorari impiegati in Tribunale. Rigettato l’assunto che le mansioni del Giudice di pace siano meno importanti rispetto a quelle dei magistrati onorari impegnati in Tribunale, anche seguendo l’impostazione della Corte (che non si condivide), proprio l’unicità della categoria
a) da un lato estende a tutti i magistrati onorari i principi enunciati dalla Corte di Giustizia Europea
b) dall’altro avrebbe dovuto far prendere in considerazione anche le questioni affidate ai magistrati onorari di Tribunale.
Sotto questo profilo è davvero difficile poter raffermare (anche nella logica seguita dalla Corte e qui non condivisa) che si tratta di questioni di minor importanza e di minor complessità rispetto a quelle seguite dai magistrati togati, atteso che i magistrati onorari impegnati in Tribunale svolgono pressoché integralmente le funzioni dei magistrati togati. La Circolare sulla formazione delle tabelle di organizzazione degli uffici giudiziari per il triennio 2017/2019, approvata dal C.S.M. il 25.1.2017, nel solco di un sempre maggiore ampliamento delle attribuzioni dei GOT originato nel 2008, all’art. 187 (oltre alle ipotesi di supplenza…) prevede che può essere loro assegnato un ruolo autonomo “in caso di significative vacanze nell’organico dell’ufficio o in tutti i casi in cui per circostanze oggettive non si possa far fronte alla domanda di giustizia con i soli giudici togati“ equiparando quindi totalmente (almeno in via potenziale) l’impiego di magistrati onorari e togati. Quanto alla presenza nei collegi, persino il famigerato decreto legislativo n. 116/2017 sulla “Riforma organica della magistratura onoraria” (la Riforma “Orlando”), che pur restringe gli spazi per i magistrati onorari di Tribunale con conseguenze che per unanime parere della Magistratura Togata che dell’Avvocatura porterebbero al collasso della Giustizia, ha consentito la permanenza del giudice onorario nei collegi “sino alla destinazione del procedimento” (e quindi in potenziale deroga al limite triennale previsto per la trattazione di affari monocratici). In ambito civile “il g.o. non può essere destinato a comporre i collegi delle sezioni specializzate” (tra cui non rientra la materia della famiglia, che non può considerarsi sezione specializzata in senso tecnico, giusta delibera del C.S.M. n. 530/VV/2017 del 6.12.2017), mentre nel settore penale il ricorso al g.o. è inibito “…laddove si proceda per I reati indicati nell’art. 407.2 lett.a) c.p.p.”. Da ciò si ricava che, contrariamente a quanto affermato dalla Corte di Giustizia Europea, è prevista la possibilità che i magistrati onorari possono sedere anche nei collegi.
Le conseguenze della sentenza
La sentenza 16.07.2020 della Corte di Giustizia Europea è dunque una Caporetto per il Governo italiano e segnatamente per il Ministero di Grazia e Giustizia. Le tesi dell’ex ministro Orlando secondo cui i magistrati onorari sarebbero dei “volontari” e non dei “lavoratori” sono state demolite dalle fondamenta. Tuttavia “se Atene piange, Sparta non ride”, in quanto la sentenza, rivoluzionaria nelle enunciazioni e pilatesca nelle conclusioni, non porterà da sola alla soluzione della vexata quaestio della magistratura onoraria italiana come dimostra il fatto che, nella foga del primo commento Guida al Diritto del Sole 24 ore ha titolato “Ferie non retribuite per i Giudici di pace, per la Cgue la scelta non è irragionevole” dimostrando incomprensione totale della la portata della sentenza. Si tratta di un commento isolato (tutti gli altri sono di segno opposto), ma che dimostra come la partita non sia conclusa.
Certo la sentenza rafforza enormemente la posizione dei magistrati onorari anche perché si pone nell’alveo di chiari messaggi che giungono da Bruxelles (Il parere del comitato europeo dei diritti sociali, la decisione della commissione europea del 21.05.18) circa la violazione da parte della Repubblica Italiana e di pronunce che iniziano a pervenire da vari tribunali italiani tra cui Tribunale Sassari 24.01.20 che ha stabilito che “I magistrati onorari sono lavoratori dipendenti“.
L’Europa probabilmente attenderà ad avviare la procedura di infrazione per verificare le mosse del Governo italiano. Pur nel silenzio del Ministro Buonafede, la nota delle colleghe di partito Elvira Evangelista e Grazia D’Angelo (la prima relatrice del progetto di riforma Buonafede e la seconda, capogruppo in commissione Giustizia del Senato) sembrano anticipare un’accelerazione della presentazione della riforma. La nota preannuncia che “I lavori si concluderanno a giorni” e che “la proposta della maggioranza… accoglie molte ed importanti istanze avanzate dalla magistratura onoraria, anche secondo i’indirizzo stabilito dalla sentenza della Corte di giustizia dell’Unione Europea. Per prima cosa garantisce a quelli attualmente in servizio un accompagnamento fino alla pensione. Prevede poi un cospicuo aumento della retribuzione e accoglie anche altre loro significative richieste”. L’impressione è che si cerchi di accelerare la chiusura per cercare di salvare l’impianto della riforma Orlando-Bonafede pur con qualche concessione, riforma che tuttavia si basa su presupposti che sono stati tuttavia ampiamente superati dal testo della sentenza. La portata delle concessioni? Purtroppo lo storico dell’operare del precedente e dell’attuale ministro di Grazia e Giustizia hanno abituato la magistratura onoraria ad annunci eclatanti cui è seguito pressoché il nulla. Per il momento si può solo attendere. Prevedibile ulteriore conseguenza della sentenza sarà l’avvio di una serie di contenziosi con lo Stato Italiano per gli arretrati, contenziosi che le associazioni rappresentative della magistratura onoraria stanno già organizzando e che, in alcuni casi, sono già pendenti.
