La protezione internazionale e le sue forme

Molti sono i paesi dove la tortura è ancora legge o quelli che, in guerra o sotto conflitti sociali e politici, sottopongono i loro popoli a discriminazioni, persecuzioni e trattamenti inumani. Per tal ragione, gran parte delle Tradizioni Costituzionali, la Comunità Internazionale e le sue Organizzazioni hanno ritenuto umanamente non evitabile la predisposizione di piani di aiuto e accoglienza per coloro i quali fuggono da questi paesi.

Il quadro normativo internazionale di riferimento è volto, infatti, alla definizione di un minimum di protezione che ogni Stato facente parte della Comunità Internazionale deve garantire a chi, fuggito, cerca aiuto all’interno del territorio di uno Stato straniero.

In tal modo, se da un lato si assicura protezione a chi ne ha la necessità, dall’altro, inoltre, si garantisce che la responsabilità dell’aiuto e dell’accoglienza sia ripartita in maniera equa fra gli Stati sui quali la stessa ricade.

Sommario

• L’Asilo Politico quale Protezione Internazionale
• Segue 1, “il fondato timore di essere perseguitato”
• Segue 2, “i motivi della persecuzione”
• Segue 3, “l’impossibilità di chiedere protezione al Paese d’origine”
• Cause di esclusione dello Status di rifugiato
• La Protezione Sussidiaria quale Protezione Internazionale
• I Permessi Speciali
• Procedura di concessione, onere probatorio e rinnovo della Protezione Internazionale e dei Permessi Speciali
• Dati Statistici
• Le normative di riferimento

In Italia, alla luce delle normative di riferimento, le forme di protezione internazionale previste e garantite sono due: l’Asilo Politico e la Protezione Sussidiaria.

I beneficiari di entrambe sono due categorie di soggetti: gli stranieri, ossia quelli che hanno cittadinanza di Stati terzi e gli apolidi, ossia coloro che nessuno Stato, in base al proprio ordinamento giuridico, considera come cittadini propri.

L’Asilo Politico quale Protezione internazionale

La Protezione Internazionale tramite Asilo Politico è garantita a coloro i quali è riconosciuto lo Status di rifugiato, ossia a colui che “per il timore fondato di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, opinione politica o appartenenza a un determinato gruppo sociale, si trova fuori dal paese di cui ha cittadinanza (o dimora abituale – nel caso di soggetti apolidi) e non può o, a causa di tale timore, non vuole avvalersi della protezione di detto paese”[1].

Per il riconoscimento dello Status di rifugiato, quindi, gli elementi essenziali sono

1. l fondato timore di essere perseguitato;
2. i motivi della persecuzione;
3. il fatto che la persona si trova fuori dal territorio dello Stato di cui possiede la cittadinanza (o dove domicilia, se apolide) e, per il timore di persecuzione, non può o vuole porsi sotto la protezione di detto Stato.

Segue 1, “il fondato timore di essere perseguitato”

Al fine di definire quando sussista il “fondato timore di essere perseguitato” è necessario comprendere quali siano gli atti di persecuzione e quale debba essere la loro forma.

Quali questi siano si legge all’art. 9 capo III della Direttiva UE 95 del 2011, ove si legge che sono persecutori gli atti che,“a) per loro natura o frequenza, sono sufficientemente gravi da rappresentare una violazione grave dei diritti umani fondamentali, in particolare dei diritti per cui qualsiasi deroga è esclusa a norma dell’articolo 15, paragrafo 2, della CEDU o b) quelli che rappresentano la somma di diverse misure, tra cui violazioni dei diritti umani, il cui impatto sia sufficientemente grave da esercitare sulla persona un effetto analogo a quello di cui alla lettera a)”.

Relativamente invece alla forma di detti atti, questa può consistere in “atti di violenza fisica o psichica, compresa la violenza ses­suale, provvedimenti legislativi, amministrativi, di polizia e/o giudi­ziari, discriminatori per loro stessa natura o attuati in modo discriminatorio, azioni giudiziarie o sanzioni penali sproporzionate o discri­minatorie, rifiuto di accesso ai mezzi di ricorso giuridici e conseguente sanzione sproporzionata o discriminatoria, azioni giudiziarie o sanzioni penali in conseguenza al rifiuto di prestare servizio militare in un conflitto, quando questo comporterebbe la commissione di crimini, reati o atti che rientrano nell’ambito dei motivi di esclusione di cui all’articolo 12, paragrafo 2, atti specificamente diretti contro un sesso o contro l’infanzia.[2]”

La Direttiva qualifiche stabilisce inoltre che il timore d’essere perseguitati, per quanto normalmente si costituisca anteriormente alla partenza dello straniero, tuttavia, è fondato anche laddove basato su attività svolte dal richiedente dopo la sua partenza dal paese d’origine, in particolare quando sia accertato che le attività addotte costi­tuiscono l’espressione e la continuazione di convinzioni od orientamenti già manifestati nel paese d’origine[3].

Sempre alla stessa direttiva, si stabilisce inoltre che gli atti persecutori così rappresentati possono essere compiuti tanto da autorità statali (tra i quali sono compresi gli organi dello Stato, soggetti quali partiti o organizzazioni politiche che controllino una parte di territorio), quanto da soggettiprivati qualora, tuttavia, risulti che lo Stato d’origine non voglia o non sia in grado di offrire la dovuta protezione.

Segue 2, “i motivi della persecuzione”

Ulteriore elemento necessario ai fini della determinazione dello status di rifugiato sono i motivi per i quali gli atti persecutori hanno origine, motivi i quali devo esistere ed appartenere ad una delle categorie tipicizzate e previste dalla norma.

All’art. 10 capo III della Direttiva UE 2011/95, infatti, si legge che detti motivi devono riguardare la razza, la religione, la nazionalità, l’appartenenzaa un particolare gruppo sociale e opinione politica.

È la stessa normativa, inoltre, ha definire il significato che deve essere attribuito ad ognuna delle categorie.

Precisamente:

• il termine “razza” si riferisce a considerazioni inerenti al colore della pelle, alla discendenza o all’apparte­nenza a un determinato gruppo etnico;
• il termine “religione” include le convinzioni teiste, non teiste e ateiste, la partecipazione a, o l’astensione da, riti di culto celebrati in privato o in pubblico, sia singo­larmente sia in comunità, altri atti religiosi o professioni di fede, nonchè le forme di comportamento personale o sociale fondate su un credo religioso o da esso prescritte;
• il termine “nazionalità” non si riferisce esclusivamente alla cittadinanza, o all’assenza di cittadinanza, ma designa l’appartenenza a un gruppo caratterizzato da un’identità culturale, etnica o linguistica, comuni origini geo­ grafiche o politiche o la sua affinità con la popolazione di un altro Stato;
• si considera che un gruppo costituisce un “particolare gruppo sociale” quando i membri di tale gruppo condividono una caratteristica innata o una storia comune che non può essere mutata, oppure condividono una caratteristica o una fede che è così fondamentale per l’identità o la coscienza che una persona non dovrebbe essere costretta a rinunciarvi e che tale gruppo possiede un’identità distinta nel paese di cui trattasi, perchè vi è percepito come diverso dalla società circostante[4];
• il termine “opinione politica” si riferisce alla professione di un’opinione, un pensiero o una convinzione su una questione inerente ai potenziali persecutori e alle loro politiche o metodi, indipendente­mente dal fatto che il richiedente abbia tradotto tale opi­nione, pensiero o convinzione in atti concreti.

Relativamente l’esistenza dei motivi tipicizzati, tuttavia, si aggiunga che nell’esaminare se un richiedente abbia un timore fondato di essere perseguitato è irrilevante che il richiedente stesso possegga effettivamente le caratteristiche razziali, religiose, nazionali, so­ciali o politiche che provocano gli atti di persecuzione, unica rilevanza necessaria è che una siffatta caratteristica gli venga attribuita dall’autore delle persecuzioni.

Segue 3, “l’impossibilità di chiedere protezione al Paese d’origine”

Ultimo elemento necessario per l’accertamento dello status di rifugiato è l’impossibilità del richiedente di chiedere protezione al proprio Paese d’origine o perché non prevista dalla legislazione dello stesso o perché, anche se esistente, non effettiva.

In primis, con Paese d’origine deve intendersi non soltanto lo Stato in quanto tale, ma anche partiti o organizzazioni, comprese quelle internazionali che hanno potere sullo Stato in questione o su di una parte consistente del suo territorio.

Successivamente, in ordine all’utilità del mezzo di protezione, si richiede che questo esista, sia effettivo e non meramente temporaneo. Precisamente, tale protezione è in generale fornita “se i soggetti adottano adeguate misure per impedire che possano essere inflitti atti persecutori o danni gravi, avvalendosi tra l’altro di un sistema giuridico effet­tivo che permetta di individuare, di perseguire penalmente e di punire gli atti che costituiscono persecuzione o danno grave e se il richiedente ha accesso a tale protezione”[5].

Nella valutazione dell’esistenza ed idoneità della protezione ottenibile dallo stesso Paese d’origine, gli Stati ospitanti tengono conto delle condizioni generali vigenti nel paese al momento stesso della decisione sulla domanda. A tal fine, infatti, gli Stati devo assicurarsi di avere informazioni precise e aggiornate e, per tal ragione, le stesse devono pervenire esclusivamente da fonti pertinenti quali l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati[6] e l’Ufficio Europeo di Sostegno per l’Asilo[7].  

Cause di esclusione dello Status di rifugiato

All’art. 12 capo III della Direttiva UE 2011/95 vengono contemplate le cause di esclusione dello Status di rifugiato, ossia quelle circostanze che, anche se presenti in capo al richiedente tutti i requisisti essenziali per l’ottenimento della protezione, comportano per lo Stato ospitante un dovere di diniego della protezione.

La prima causa di esclusione sussiste in capo a coloro che possono avvalersi di una forma alternativa di protezione rispetto a quella richiesta, la quale – quella alternativa – deve, tuttavia, essere offerta da Organizzazioni Internazionali ed essere, anche in tal caso, effettiva e non temporanea.

La seconda causa di esclusione, invece, sussiste in capo a coloro i quali si siano macchiati di gravi crimini contro l’umanità. Precisamente:

• chi abbia commesso un crimine contro la pace, di guerra o contro l’umanità quali definiti dagli strumenti internazionali relativi a tali crimini;
• chi abbia commesso al di fuori del paese di accoglienza un reato grave di diritto comune prima di essere ammesso come rifugiato o chi, prima del momento del riconoscimento dello status di rifugiato, abbia commesso atti particolarmente cru¬deli che possono essere classificati quali reati gravi di diritto comune, anche qualora fossero stati perpetrati con un dichiarato obiettivo politico;
• chi si sia reso colpevole di atti contrari alle finalità e ai principi delle Nazioni Unite quali stabiliti nel preambolo e negli articoli 1 e 2 della carta delle Nazioni Unite.

La Protezione Sussidiaria quale Protezione internazionale

Alternativa alla richiesta di Asilo Politico quale Protezione Internazionale e la Protezione Sussidiaria.

Questa viene rilasciata qualora il soggetto non dimostri di aver subito una persecuzione personale ai sensi dell’art. 1 della Convenzione di Ginevra del 1951 -cosa che permetterebbe in capo a lui il riconoscimento dello status di rifugiato- ma, tuttavia, dimostri il rischio di subire un danno grave se tornasse nel suo paese di origine, dove, per danno grave si deve intendere la condanna a morte o all’esecuzione, la tortura, la minaccia grave e individuale alla vita derivante dalla violenza indiscriminata in situazione di conflitto armato interno o internazionale o altra forma di trattamento inumano.

Come per l’Asilo Politico, la Protezione Sussidiaria è esclusa nei casi già esaminati e previsti all’art. 12 capo III della Direttiva UE 2011/95 (possibilità di protezione alternativa e responsabilità per gravi crimini umanitari).

I Permessi Speciali

Oltre alle due tipologie di protezione trattate, esiste un’ulteriore forma residuale di aiuti che lo Stato italiano può concedere qualora lo straniero non rientri fra coloro i quali hanno diritto alle forme di Protezione Internazionale, ma, tuttavia, dichiari e provi di avere delle particolari necessità riconosciute fondamentali per l’individuo.

Questi sono i Permessi Speciali, i quali hanno sostituito la Protezione Umanitaria la quale, prima della sua abrogazione, veniva rilasciata anch’essa quando non sussistevano i requisiti per l’Asilo Politico né tantomeno quelli per la Protezione Sussidiaria. Avevano diritto a tale permesso coloro che adducevano in modo giustificatoseri motivi di carattere umanitario per restare in Italia.

Come anticipato, tuttavia, il Decreto su immigrazione e sicurezza proposto dal Ministro dell’Interno Salvini[8], approvato dal Parlamento il 28 novembre 2018, ha abolito la Protezione Umanitaria e, al posto di questa, ha introdotto la possibilità di concedere un permesso di soggiorno temporaneo per casi speciali tassativamente indicati[9].

Nello specifico:

• Permesso per cure mediche, il quale viene rilasciato agli stranieri in grado di dimostrare il loro stato di salute di eccezionale gravità tale che un rimpatrio comporterebbe un serio rischio di compromettere la salute stessa;
• Permesso per calamità, il quale viene rilasciato agli stranieri che provengono da paesi che versano in una situazione di “contingente ed eccezionale calamità”, una condizione, quella di calamità, ancora non ben definita e che si definirà probabilmente con la prassi giuridica;
• Permesso per atti di particolare valore civile, il quale viene rilasciato agli stranieri che compiono atti riconosciuti come di grande valore civile, come rischiare la vita per salvare qualcuno in pericolo, per prevenire o limitare un possibile disastro pubblico, per contribuire all’arresto di persone ricercate;
• Permesso per protezione sociale, il quale iene rilasciato agli stranieri che hanno necessità di protezione, ad esempio dalla criminalità organizzata o da associazioni per lo sfruttamento della prostituzione;
• Permesso per vittime di violenza domestica, il quale viene rilasciato agli stranieri per cui si accerta che siano vittime di situazioni di violenza o abuso tali da rappresentare un pericolo per la loro incolumità;
• Permesso per sfruttamento lavorativo. Come i precedenti, anche questo permesso era già presente dal 1998 ed è rilasciato a stranieri che hanno denunciato casi di grave sfruttamento lavorativo. Il permesso ha durata di sei mesi rinnovabili per un anno e può essere convertito in permesso per lavoro;

Procedura di concessione, onere probatorio e rinnovo della Protezione Internazionale e dei Permessi Speciali

In tutti e tre i casi esaminati, competente al rilascio dei certificati di Protezione Internazionale e Permesso Speciale è la Questura territorialmente competente a seconda della provincia nella qualesitrova lo straniero al momento della presentazione della domanda.

 Al fine della concessione del relativo permesso di soggiorno, è onere del richiedente la dimostrazione di sufficienti prove atte a dimostrare la fondatezza della propria richiesta.

Peraltro, poiché spesso chi fugge da persecuzioni non è in grado di fornire la prova di taluni aspetti della propria situazione secondo i comuni canoni (documenti, testimonianze ecc.), il D.Lgs. attuativo della Direttiva procedure (Direttiva europea Dir. 2013/32/UE) ha attenuato l’onere probatorio, stabilendo che i fatti allegati sono “considerati veritieri” se: “I. il richiedente ha compiuto ogni ragionevole sforzo per circostanziare la domanda; II. ha prodotto tutti i documenti in suo possesso e motivato la mancanza di altri elementi significativi; III. le dichiarazioni sono coerenti e plausibili e non contraddittorie con altre informazioni di cui si dispone; IV. la domanda è stata presentata prima possibile, salvo giustificato motivo per ritardarla; V. dai riscontri effettuati, il richiedente è, in generale, attendibile.”

Relativamente, infine, alla possibilità di rinnovo dei relativi permessi di soggiorno, questa dipende dalla causa del permesso stesso.

In particolare, la Protezione Internazionale per Asilo Politico è rinnovabile ogni cinque anni senza la necessità che si proceda nuovamente alla disamina e verifica della sussistenza degli originali motivi, mentre la Protezione Internazionale Sussidiaria e i Permessi Speciali sono rinnovabili, rispettivamente, ogni tre ed un anno, salvo, in entrambi i casi, la preventiva verifica della permanenza delle cause di concessione.  

Dati Statistici

Secondoi dati forniti dal Ministero dell’Interno, nel 2018 sono state esaminate 95 mila domande di asilo. Il 7% ha ottenuto lo status di rifugiato, circa il 5% la protezione sussidiaria ed il 21% la protezione umanitaria. In totale, quindi,nel 2018 circa un 1 richiedente asilo su 3 ha ricevuto una forma di tutela.

Nel 2019, però, i dati cambiano dopo l’abolizione della protezione umanitaria. Sempre il Ministero dell’Interno ha dichiarato che nel corso del 2019 sono state esaminate circa 81 mila domande di asilo. Di questi, oltre l’11% ha ottenuto lo status di rifugiato, circa 6,9% le protezioni sussidiarie, un migliaio ancora le protezioni umanitarie residue da attribuire relativamente al 2018, mentrela percentuale dei diniegati è salita dal 67% del 2018 all’80% del 2019.

Va precisato che coloro che ricevono un diniego della protezione possono presentare ricorso e, secondouna ricerca del Sistema di protezione per titolari di protezione internazionale e per minori stranieri non accompagnati (SPRAR)[10] riferita agli ultimi anni, circa il 50% dei ricorrenti ottiene una forma di protezione in seconda istanza[11].

Questi dati collocano l’Italiatra gli ultimi paesi in Europa per percentuale di esiti positivi delle richieste di asilo per protezione internazionale. La media UE è di circa il 60% di riconoscimenti in prima istanza[12].

Le normative di riferimento

Art. 10, comma 3, Costituzione, sull’asilo.

Convenzione di Ginevra del 1951 sullo statuto dei rifugiati.

Direttiva europea Dir. 2011/95/UE (“Direttiva qualifiche”) sulla qualifica di rifugiato e di persona bisognosa di protezione internazionale e D.Lgs di attuazione.

Direttiva europea Dir. 2013/32/UE (“Direttiva procedure”) sulle procedure per il riconoscimento della protezione internazionale e D.Lgs di attuazione.

Direttiva europea Dir. 2013/33/UE (“Direttiva accoglienza”) sulle norme per l’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, direttiva facente parte, come le precedenti, del c.d. Sistema Europeo Comune di Asilo (CEAS, Common European Asylum System).

Art. 5, comma 6 e art. 19, comma 1, D.Lgs. 286/1998 (Testo unico immigrazione).

[1] Art. 1, Convenzione Ginevra 1951 richiamato dall’art. 2 Dir. 2004/83/CE e dall’art. 2, comma 1, lett. e), D.Lgs. 251/2007.

[2] Art. 9 capo III Direttiva europea Dir. 2011/95/UE (“Direttiva qualifiche”) sulla qualifica di rifugiato e di persona bisognosa di protezione internazionale.

[3] Art. 5 capo III Direttiva europea Dir. 2011/95/UE (“Direttiva qualifiche”) sulla qualifica di rifugiato e di persona bisognosa di protezione internazionale.

[4] La norma, in tal caso, precisa inoltre che “in funzione delle circostanze nel paese d’origine, un partico­lare gruppo sociale può includere un gruppo fondato sulla caratteristica comune dell’orientamento sessuale dove l’interpreta­zione dell’espressione «orientamento sessuale» non può in­cludere atti penalmente rilevanti ai sensi del diritto interno degli Stati membri. Ai fini della determinazione dell’apparte­nenza a un determinato gruppo sociale o dell’individuazione delle caratteristiche proprie di tale gruppo, si tiene debito conto delle considerazioni di genere, compresa l’identità di genere”.

[5] Art. 7 capo III Direttiva europea Dir. 2011/95/UE (“Direttiva qualifiche”) sulla qualifica di rifugiato e di persona bisognosa di protezione internazionale.

[6] L’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR), istituito dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite il 14 dicembre 1950, è l’agenzia ONU specializzata nella gestione dei rifugiati. Questa fornisce loro protezione internazionale ed assistenza materiale, perseguendo soluzioni durevoli per la loro drammatica condizione.

[7] L’Ufficio Europeo di Sostegno per l’Asilo (EASO) è un organismo decentrata dell’Unione Europea (UE) istituito con il regolamento 439/2010 del parlamento Europeo e del Consiglio. L’ufficio svolge un ruolo chiave nella concreta attuazione del sistema europeo comune di asilo (CEAS). L’EASO è stato istituito al fine di rafforzare la cooperazione pratica in maniera di asilo e di assistere gli Stati membri nell’assolvere i propri obblighi europei ed internazionali di fornire protezione alle persone in difficoltà. Agisce in qualità di centro specializzato in materia di asilo, fornendo inoltre sostegno agli Stati membri i cui sistemi d’asilo e accoglienza sono sottoposti ad una pressione particolare.

[8] Decreto Legge 4 ottobre 2018 (Decreto Sicurezza), convertito con modificazioni dalla L. 1 dicembre 2018, n. 132 (in G.U. 03/12/2018, n. 281): Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica, nonchè misure per la funzionalità del Ministero dell’interno e l’organizzazione e il funzionamento dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata.

[9] L’elencazione è facilmente consultabile nella scheda predisposta dall’Associazione per gli Studi Giuridici sull’Immigrazione (ASGI), la quale è un’associazione di promozione sociale nata dall’intenzione di condividere la normativa nascente in tema d’immigrazione da un gruppo di avvocati, giuristi e studiosi, che ha, nel tempo, contribuito con suoi documenti all’elaborazione dei testi normativi statali e comunitari in materia di immigrazione, asilo e cittadinanza, promuovendo nel dibattito politico-parlamentare e nell’operato dei pubblici poteri la tutela dei diritti nei confronti degli stranieri.

[10] Il Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR) è il servizio del Ministero dell’interno che in Italia gestisce i progetti di accoglienza, di assistenza e di integrazione dei richiedenti asilo a livello locale.

[11] Rivista online Le Nius, “Asilo politico, Protezione sussidiaria e permessi speciali, dati e differenze”, 28 Novembre 2019.

[12] Indagine dicembre 2019 – Immigrazione Regolare, Portale Ufficio Centrale di Statistica, Polizia di Stato, Ministero dell’Interno.